Что препятствует реализации проектов ГЧП в России?

На минувшей неделе в Петербурге случилось знаковое событие. Там был открыт первый социальный объект, построенный за счет средств инвестора на условиях частно-государственного партнерства – открылась общеобразовательной школы на 825 мест в Пушкинском районе города. Вообще-то за рубежом государство уже давно, решая задачи строительства и реконструкции объектов социальной инфраструктуры, строительства дорог, мусороперерабатывающих заводов, очистных сооружений привлекает для этих целей денежные средства частных инвесторов, получая возможность снизить финансовую нагрузку на и так дефицитный бюджет. А инвесторы получают гарантии возврата вложенных средств, а значит, стабильный долгосрочный и, как правило, социально значимый проект. В России дела обстоят не столь радужно. Что же мешает реализации таких проектов у нас?

Одной из основных причин, по нашему мнению, может быть названо несовершенство нормативно-правовой базы. На текущий момент правовое регулирование этой сферы отношений у нас в России представлено весьма неоднородно: на федеральном уровне единого закона о государственно-частном партнерстве нет, и дискуссия относительно необходимости его принятия ведется последнее время весьма активно. При этом в 2005 году был принят и действует Федеральный закон «О концессионных соглашениях», регулирующий лишь одну форму ГЧП – концессию. Помимо этого в действующем законодательстве есть общие положения гражданского кодекса, не запрещающие заключать любой договор, не противоречащий требованиям законодательства. Однако такое положение вещей вряд ли способствует развитию практики заключения соглашений о ГЧП, поскольку при их структурировании зачастую возникает целый ряд проблем стыковки с требованиями смежных отраслей законодательства, в частности, бюджетного законодательства, законодательства о конкурсных процедурах и о государственных закупках. Так, например, проект может предусматривать перспективу строительства на деньги частного инвестора объекта инфраструктуры, который затем планируется передать в аренду представителю местного муниципалитета. Вложенные инвестором денежные средства будут возвращаться ему в виде арендной платы, которую муниципалитет будет выплачивать ему в течение определенного договором времени. Затем объект будет выкуплен у инвестора. В международной практике такая модель получила название BOLT – от англ. Build Own Lease Operate. Для реализации подобного проекта законодательство о конкурсных процедурах формально предусматривает необходимость проведения трех отдельных конкурсов – конкурса на предоставление земельного участка под строительство, конкурса на заключение государственного (муниципального) контракта на строительство объекта и конкурса на заключение договора аренды с представителями местного муниципалитета. При этом основной идеей проекта ГЧП является предоставление и земли, и подряда и права на заключение договора аренды путем проведения единого конкурса – на право заключения соглашения о реализации проекта, которое будет предусматривать и передачу земельного участка, и заключение договоров подряда и последующую аренду объекта.

Сегодня на уровне субъектов федерации постепенно распространяется практика принятия местным законодательным собранием региональных законов об участии конкретного субъекта в проектах государственно-частного партнерства, позволяющих нормативно обосновать возможность реализации того или иного проекта. Первый региональный закон был принят в Санкт-Петербурге в 2006 году. На сегодняшний день региональные законы о государственно-частном партнерстве приняты в более чем сорока субъектах РФ. В условиях отсутствия полноценного специального законодательства на федеральном уровне законы субъектов дают возможность реализовать неконцессионные модели проектов, таких как ВОТ (Build Operate Transfer), BOO (Build Own Operate) и других. Однако «разношерстность» содержания региональных законов фактически приводит к тому, что инвестиционный проект, который может быть реализован в одном регионе, не получает возможности для реализации в другом регионе из-за отсутствия соответствующей правовой базы. Более того, региональное законодательство зачастую вступает в противоречие с требованиями федерального законодательства о размещении заказов для государственных нужд.

Одной из особенностей проектов ГЧП является большой срок окупаемости для инвестора – он может составлять 25-30 лет. Столь длительный срок окупаемости требует предоставления публичным партнером – субъектом федерации либо муниципалитетом соответствующих гарантий возврата денежных средств. При этом такие гарантии должны быть исполнимы. Исполнимость для инвестора подразумевает обязательное включение в бюджет субъекта (либо муниципального образования) соответствующих статей расходов. Основной проблемой в этой сфере является ограниченность горизонта бюджетного планирования – в соответствии с положениями бюджетного кодекса максимальный срок, на который можно заложить расходование денежных средств бюджета, составляет три года. Более длительные по сроку гарантии могут быть предоставлены в рамках долгосрочных целевых программ. Однако такие программы утверждаются и сворачиваются решением местной исполнительной власти. Поэтому даже если действующее руководство региона приняло решение о принятии той или иной целевой программы и включении соответствующих расходов в местный бюджет, пришедшая ему на смену новая команда может пересмотреть это решение. Поэтому для частного инвестора такие условия предоставления гарантий не всегда являются однозначно надежными.

Что может изменить сложившуюся ситуацию? Сегодня эксперты расходятся во мнении. Одни считают: только федеральный закона о ГЧП, другие полагают, что достаточно точеных изменений отраслевых нормативных актов. При этом никто не сомневается: изменения в регулировании этой сферы на федеральном уровне неизбежны и время их пришло.

Опубликовано в "Российской бизнес-газете"